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分级安全生产监察的探讨

    我国经济发展十分迅速,企业对安全生产监察需求非常大。全国安全监管体系建立不久,安全生产监察基础十分薄弱。截至2004年底,全国安全监管系统人员约2.5万人,其中,安全生产监察力量与工业发达国家相比还有较大差距。按照市场经济国家经验,在安全生产监察机构中,现场监察人员与管理人员的比例约为2:1,我国从业人员的每万人拥有监察员数仅为0.933人,日本和英国分别足我国的1.4倍和4.8倍。

    发达国家扭转安全生产的不利局面大都是从强化安全生产监察开始的,我国要想从根本上扭转严峻的安全生产形势,也必须从强化安全监察,落实企业安全责任人手。因此,除了继续完善安全法制、提高安全生产监察执法人员素质外,找到一条适合我国安全监管现状和需求的监察思路和方法是非常必要的。   

    一、发达国家的安全生产监察经验

    1.美国

    美国自《联邦职业安全与健康法》颁布和实施以来,职业事故死亡人数由1978年的9180人下降到2002年的5524人,下降了66.18%。2002年,美国职业伤害与疾病发生率降到历史最低水平,达到0.57人/10万,实现了连续8年下降,安全生产水平显著提高。

    美国职业安全与健康监察局为了执行职业安全与健康法规和标准,其监察员要对各种工作场所进行监察。由于职业安全与健康法所涉及到的有500余万个工作场所,不可能全部进行监察,情况最严重的应首先予以考虑。因此,职业安全与健康监察局制定了下面的优先监察顺序的计划。

    (1)紧急危险

    对存在紧急危险状况的予以最优先监察。所谓存在紧急危险是指那里存在着一种能立即造成人员死亡或身体严重伤害的危险。

    (2)灾难性事件或死亡事故

    职业安全与健康监察局对造成5人或以上住院的灾难性事故或死亡事故进行调查或检查。

    (3)雇员提出申诉

    《联邦职业安全与健康法》规定,每1个雇员有权当他或她认为是处于某种危害的紧迫危险状况中,或是雇主违反了标准使他们身体受到威胁时,向职业安全与健康监察局要求进行检查。该局在接到要求后应予受理,并将所采取的行动告诉雇员。

    (4)对高危害性企业的定期(计划)监察

    优先监察的是那些特殊的、具有高危害性的、对健康有损害的工业企业。对制造业,只是对那些因受伤工作日损失率超过统计局公布的损失率的企业才进行安全监察。

    (5)跟踪监察

    跟踪监察是为了查证企业以前的违法行为是否已得到纠正,如果这种违法行为继续下去,则将加重处罚。

    2.英国

    英国自颁布《1974年职业安全与健康法》以来,通过实施安全监察,目前的死亡人数仅为1971年的1/4,2002年的10万人死亡率降至0.8。英国的安全与健康执行局通过大规模采用计算机系统,从过去的监察中获得了关于雇主和工作场所的数据记录信息,掌握了处于危险中的雇员人数、危险工艺、危险物质等。每个工作场所根据下面6项指标确定等级,制定监察计划:

    (1)危险;

    (2)对雇员的安全与健康的危害水平,

    (3)对公众的安全与健康的危害水平,

    (4)工作条件;

    (5)管理部门的态度和能力;

    (6)相关部门的事故率。

    同时,根据计算机系统的数据指导具体雇主,确定其组织内的行动重点。安全与健康执行局通过现场执行,获得主要公司的综合数据,由监察中心借助计算机系统全面地管理职业安全与健康监察工作。

    5.日本

    在日本,安全监察人员根据拟定的监察计划、企业呈报的各种计划和报告等对企业进行现场监察指导。现场监察包括定期监察、申诉监察、再监察等。

    定期监察计划的制定考虑以下内容:

    (1)一般是把问题较多、事故频发的企业和行业作为重点监察指导的对象,有的企业1年监察数次,有的则几年轮不到1次。

    (2)定期监察有时是各署单独进行,有时是全国统一进行,一般选在某个行业的生产旺季。

    申诉监察是根据投诉进行的监察。企业如果存在违法事实,工人可向劳动基层行政机关投诉。对工人的投诉,监察人员要立即进行监察,查清事实,并给予处理,企业主若对投诉的工人报复,将受到法律制裁。

    再监察是指为检查在定期监察、申诉监察中指出的问题是否得到纠正而进行的监察。

    二、分级安全生产监察

    1.监察方法总结

    通过对国外监察经验的分析,结合我国安全生产监察现状,可以把安全生产监察总结为以下3种。

    (1)事故跟进

    一旦某企业发生重大事故,安全生产监察部门立即对该企业及其相同或类似的企业展开监察。我国经常采用这种事故后的监察方法,一旦某行业的某企业发生了重大或特大事故,为了避免类似事故的再发生,就会对事故发生企业以及该地区或其它地区该行业的其它企业进行监察。

    (2)单纯循环

    安全生产监察部门按照一定的周期对一定的监察对象实施监察。监察周期视监察对象不同而有差异。如,把问题较多、事故频发的企业和行业作为重点监察指导的对象,有的企业1年监察数次,有的则几年轮不到1次。

    我国在安全生产监察中采取的煤炭行业、危化行业和建筑行业专项整治工作就属于此类方法。

    (3)风险优先

    美国的优先监察方案中将对存在紧急危险状况的企业予以最优先监察的地位,这里所谓的紧急危险状况与我国的重大事故隐患基本属于同一范畴。英国的监察对象主要集中在产生高风险的主要工作场所和工艺上。无论是美国的紧急危险状况,还是我国的重大事故隐患,或者英国按照若干项指标风险分级,都是定性的判断,来源于对现状与法规和标准的符合性对比,来源于安全生产理论知识和事故分析经验。

    2.分级安全生产监察思想与方法

    管理学中有一个“80/20法则”,即“关键少数法则”,该法认为80%的结果往往来自于20%的原因,许多自然现象和社会现象都符合这一法则。因此,我们可以认为我国安全生产形势的严峻局面主要是由20%的高风险企业造成的。“80/20法则”还认为把80%的努力放在控制20%的关键原因上面可以产生80%的效果。“80/20法则”的关键是把努力放在关键少数上,这也符合马克思主义关于主要矛盾的基本原理。

    针对我国安全生产形势严峻、安全生产监察力量薄弱和安全生产监察工作亟待加强的现状,基于以上研究,提出了安全生产分级监察的理念。安全生产分级监察就是基于风险管理的思想,以企业为分级对象,采用风险定量分析技术,估算企业职业伤害风险,根据企业风险及其他相关要素将企业分为若干级别,依据“风险优先”原则,首先集中监察力量对那些风险级别较高的企业实施强化监察,抓主要矛盾,控制重大事故风险,扭转重、特大事故频发的严峻局面,并逐步建立基于信息系统支持和持续改进的现代安全生产监察体系。

    分级安全生产监察方法和步骤主要包括以下5部分:

    (1)建立适合各类企业的职业伤害风险指标体系;

    (2)建立企业职业伤害风险分级模型I

    (3)确定企业职业伤害风险分级标准;

    (4)企业职业伤害风险计算与分级;

    (5)安全生产分级监察计划制定与实施。

    安全生产分级监察是动态的。企业的风险级别并非一成不变,随着监察工作的不断实施,高风险企业的风险级别会降低。1个监察周期后,再在监察记录和统计数据的基础上对企业风险进行分级,始终把安全生产监察的主要力量集中在高风险企业上,确保企业的总体风险处于下降趋势。

    三、分级安全生产监察的特点和基本内容

    分级安全生产监察是安全生产监察的一种比较高级的形式。分级安全生产监察技术系统要点在于分级安全生产监察是在“风险优先”的监察理念的基础上增加对企业风险定量计算内容,然后根据企业风险定量分析的结果和分级模型对企业进行分级,针对高级别、高风险的企业实施有针对性的监察。

    分级安全生产监察的主要特点和基本内容如下:

    1.分级安全生产监察的4个阶段及内容

    分级安全生产监察分为4个阶段:监察需求、方案设计、组织实施和分析总结。

    (1)监察需求阶段

    根据该行政区域内企业数据的情况,选用合适的风险分级标准对企业进行风险分级;检查法律法规的符合性,核准该地区拥有的监察能力和资源。

    在该阶段需要使用信息支持系统处理大量数据和信息,并使用分级模型对企业风险进行定量计算和分级。

    (2)方案设计阶段

    确定监察对象——高风险级别的企业及其数量3不同级别企业的监察频次;监察力量的分配;确保监察方案)顺利实施的质量控制体系等。

    (3)组织实施阶段

    监察任务的分解;监察路线的设计;监察信息的传递;监察过程的调整和控制。

    (4)分析总结阶段

    该阶段是安全生产监察1个周期的收尾阶段,也是总结和提高的阶段。其主要内容有:信息统计、整理和分析;数据录入、保存和更新;监察中发现的问题的分析和解决建议等。

    2.分级安全生产监察的程序

    分级安全生产监察的4个阶段构成了一个完整的监管闭环系统。4个阶段按照上图中的监察程序紧密联结,其中有2点需要注意:一是对企业进行的每1次监察都要如实根据监察实际情况进行书面记录(或由监察员本人通过界面输入监察信息支持系统),将结果反馈进入信息支持系统。如果有违法记录,则在记录中必须给出企业的违法行为的处罚级别。这是分级安全监察程序必不可少的。二是在监察程序的最后阶段,必须借助信息支持系统对大量监察数据和企业上报数据根据建立的风险指标体系和模型,进行处理和分析,为下一步的监察提供指导。

    3.信息系统支持

    信息系统的支持足分级安全监察区别于以往安全监察的主要原因之一。分级安全监察中有企业风险系数计算和企业风险级别计算等定量计算,也有对大量企业基础数据的统计和分析。如果企业的数量较大,离开信息系统的支持,分级安全监察就很难实施。另外,随着分级安全监察的实施,数据量会逐渐大量增加,处理数据的需求就会越来越大,对信息系统的功能和数据库的要求也会增加。

    信息支持系统和定量计算是分级安全监察的主要内容,也是其高于其他监察形式的主要原因所在。

    实施分级安全生产监察能够使安全生产监察工作做到“有的放矢”,抓住安全生产中的主要矛盾和矛盾的主要方面,控制重大事故风险。

    实施分级安全生产监察能够缓解目前我国安全监察人员相对不足的矛盾,使我国的安全监察工作在人员不足的条件下,真正发挥安全监察的效能,降低安全生产监察成本。通过分级监察工作的逐步推进,能够促进企业职业伤害风险数据库建设及其分级监察技术系统的建设和不断完善,建立起我国安全生产监察长效机制。

    当然,分级安全生产监察工作的实施要有完善的监察体制的保证,完备的法律法规的支撑,高素质的监察人员的参与。只有通过各方面的共同努力,才有可能扭转我国严峻的安全生产形势,实现社会的安全发展。

    责任编辑:黄昏           作者:周建新  刘铁民  任智刚             摘自《劳动保护》


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