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对矿难赔偿责任的法律、经济与社会思考

清华大学法学院  程洁

    矿难发生后应当由谁来承担责任?这个表面上显而易见的问题其实有其值得思考的多个维度。从目前已经处理的情况来看,矿难的法律责任由矿主来承担,某些政治责任由部分政府官员来承担,而经济责任则出现矿主与政府分担的情况。其中,前两者的责任受到普遍认可,而政府的经济责任分担则引发了法律与其他方面的讨论。例如,据媒体报道,目前山西、河北等省规定,煤矿每工亡1名职工,赔偿不低于20万元;河北省还规定,非煤矿山每工亡1名职工,赔偿不低于15万元,由用人单位承担赔偿责任。在实际操作上,有的煤矿参加了工伤保险,先由工伤保险基金支付工伤保险待遇,再由矿主补足至20万元。由于重特大矿难赔偿数额巨大,矿主无力承担赔偿责任,且因没有参加工伤保险,最终只能由政府负责赔偿责任。如新疆神龙矿难、广东兴宁矿难都是由政府买单的。有人称,这是“老板发财,政府发丧”。

    政府分担经济责任的做法在法律上并没有明确的“说法”,可以将之认定为一种“抚恤”,也可以认为政府存在潜在或直接的责任。无论如何,政府的介入事实上提高了补偿的额度,往往可以起到平息社会对政府的责难之声。然而,正是因为对政府出钱的行为没有清楚的说明,引发了对政府补偿标准的合法性与正当性的置疑。

    政府补偿的合法性置疑

    对政府补偿的合法性置疑主要是针对补偿标准不统一,与其他相关法律法规冲突的情况,具体表现为2个问题:第一,各种赔偿标准的公平性由什么来确定?第二,当标准不一致时应当如何选择?

    就第一个问题而言,同样的伤害应当产生同样的救济是一项基本原则,但是这项原则的重点是“同样”。如果是不同的损害,那么结果就应该另当别论。这个问题其实涉及到损害赔偿的构成要件,应当足以结果论还足以损害行为的属性论。假设按损害后果论,如果同样造成了残疾的后果,但是行为的出发点不同,也应当承担一致的后果;以行为的性质为标准,则只要行为是相同的,不论结果如何,都应当承担一致的后果。从《工伤保险条例》看,是以行为属性为标准的。但是对行为的属性没有进一步划分,例如不同类别的工伤危险性不一样,所以,从分类来看仍缺乏科学性。各地方的变通,主要是增加了分类的复杂性,例如按照行业(煤矿)来区别。

    由此可见,如果将矿难与其他行业的工伤损害赔偿进行区别,原则上应当是允许的。对地方法规变通上立法的合法性进行检验的标准是:地方的规定是否符合《立法法》所限制的范围,包括立法主体资格、立法的范畴等。如果符合,则可以;如果违背,则属于越权。法律面前平等的标准不应当局限在平均,例如对矿工的工伤赔偿与对公务员的工伤赔偿在数字上的一致。差别对待有时候是为了适应事物的差异属性,也是一种平等。除了一些最为根本的分类之外,例如对人种与性别的分类外,一般的分类体现了平等(差异)而不是歧视。此外,工伤赔偿的标准还与以下条件有关:(1)工伤赔偿的契约属性,(2)工伤赔偿作为国家立法规定时所体现的民意。所以,我认为,平等与否,主要是看合法与否。

    政府补偿的正当性置疑

    对政府补偿的正当性置疑,事实上更值得我们注意。表面上看,如果工伤赔偿的数额过高,就会出现政府埋单的情况。但是政府是否应当埋单,取决于:(1)政府对事件所造成的后果是否存在明示或默示的责任;(2)政府所支付的究竟属于抚恤还是赔偿;(3)抛开具体问题,从一般立法政策出发,如何  处理矿难等所造成的损害后果最有利于行业发展,有利于矿工、政府与国家利益。

    首先,政府对矿难等事故的责任属性主要是监管不力,与矿难无直接关联。如果政府应当承担责任,责任的方式应当为政治责任。除非政府的作为或不作为直接导致对人损害,这种情况下,应当按照国家赔偿来支付损害赔偿。

    目前,政府将所支付的费用称为抚恤金,在法律上依据不足,实际上也是在为不能支付的直接责任人代偿损害赔偿。根据《劳动法》与《工伤保险条例》,对工伤死亡家属的抚恤应当主要来源于工伤保险基金;未参加工伤保险的,由用人单位支付。《工伤保险条例》还提供了一整套计算抚恤金的公式。可见,政府在此范围外所提供的抚恤,显然超越了法律的授权。不但如此,由于政府的抚恤来自于公共财政,实则不可避免地挪用了其他纳税人的税金。由于政府的“抚恤”通常发生在矿主无力支付赔偿(例如在未参加工伤保险的情况下)时,所以直观上构成了政府为违法矿主埋单的结果。

    法律与政策的设定应当达到惩恶扬善的作用。但是,如一再发生的悲剧所证实的,无论是对矿主的惩戒还是政府的埋单行为,都非但未能有效地抑制黑煤窑或其他违法开采,也没有实现对矿工人身安全的有效保障。无庸讳言,政府在此过程中颇有“吃力不讨好”的压力。究其根本,就在于惩罚矿主与政府替矿主埋单的政策与规定本身存在问题。

    其次,提高赔偿产生2种后果:其一,导致矿主提前转移资产,其二,对没有主观过失的矿主,矿难的损害都由其来承担也是不适当的。当然,除此之外,如果矿难家属普遍产生由政府兜底的“预期”,那么政府就必须用公共财政来支付赔偿。这就导致“拆西墙补东墙”“将手伸到别人口袋拿钱”的后果,引起进一步的合法性置疑。

    事实上,任何惩戒性条款的效用都取决于外部的制度条件,包括追查的可能性、惩戒与利益权衡孰轻孰重,以及相对人本身的自我约束机制、其他外部条件对危害行为的制约等等。有政府“兜底”,矿主们规避惩罚的最佳选择也倾向于“藏匿资金”与“潜逃”,或者“搞定某些权威”,而非及时补偿矿难工人。

    矿难责任分担的法律思路

    如果我们将矿难视为一种悲剧,那么对矿难责任的分担事实上应当考虑矿主、矿工、政府与社会四重层面。

    比较而言,工伤保险仍是解决矿难赔偿责任的理想选择。从目前已经发生的矿难可以看到,凡是参加了工伤保险的煤矿,其赔偿基本上没有动用政府的财政资金,政府除了承担政治责任、社会责任(主要是处理善后、组织赔偿),并没有承担直接的经济责任,其行为的正当性因而得到社会的公认。

    由于工伤保险实行完全的雇主缴费,因而首先体现了雇主的责任。如果在重特大事故发生后,工伤保险能够承担全部或大部分赔偿责任,矿主的安全风险就全部或大部分转移给了工伤保险基金。这样,矿主则不必以潜逃来逃脱责任,而会选择积极配合的方式来处理善后事务。但如果矿主在参加了工伤保险,履行了缴费义务后,仍需要承担主要的赔偿责任,则前述困境仍不能通过工伤保险予以解决。从工伤保险的基金规模、覆盖范围来看,即使再提高一定的待遇标准,工伤保险也仍然可以保障赔付需要。因此,更科学地设置工伤保险的待遇标准,有助于解决矿难后的赔偿问题。

    基于采矿业的高危险性,矿主除了承担工伤保险责任以外,可以令其承担额外的或者附加的经济赔偿责任。为了避免“政府埋单”的现象,可以在工伤保险制度中特别作出规定,或者借鉴《建筑法》第四十八条“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险,支付保险费”的规定,将这种额外的或者附加的经济赔偿责任通过人身保险的方式分担。

    工伤保险实行浮动汇率制度,和人身保险的费率确定原则一致,即危险越大,费率越高。但工伤保险目前的浮动汇率仅和事故的发生相联系,比较单一,可以借鉴人身保险的费率确定因素,即考虑参保单位的安全设施和运行风险状况。即使参保单位没有发生工伤事故,但存在重大安全隐患、运行风险高的,也应当提高其费率。这样,强制参加工伤保险及人身保险,可以有效提高矿主对安全的自我约束意识,形成法律之外的监督机制。

    对某些危险性行业附加赔偿标准或实行强制性保险,将导致这些产业的门槛提高,这将为矿业的主体安全设置一定的屏障。如果矿主在开业时就无法支付保险金,那么其基本的资信安全就值得怀疑。如果矿主满足了开业时以及其后对矿工保险的要求,一旦发生工伤事故,凭借工伤保险或者工伤保险与人身保险的双重保障,矿工的赔偿可以得到充分保障。如此一来,风险(赔偿)转移至工伤保险基金及商业保险公司,不但避免了政府“抚恤”的灰色属性,而且减轻了政府的监管难度。这种由市场关系所主导的自生自发的秩序,应当成为我国安全生产立法的一个导向。事实上,我们从美国对“9·11”的处理来看,保险公司同样承担了抚恤的主要部分,从而大大减少了政府与社会的压力。

    无论是工伤保险,还是强制的人身保险,都只能适用于合法矿山企业。对于非法矿山企业来说,其工伤赔偿责任主要应由矿主承担。政府没有尽到杜绝和及时取缔非法企业的监管义务,应当承担保障赔偿的责任。可考虑在财政预算中设立危机事件处理专项资金,以此保障非法矿企的工伤事故赔偿。作为非法从业人员的劳动者,也应当承担一定的损失。

    总之,处理矿难赔偿应当将之投放于矿难产生的法律、经济与社会环境中来思考,试图寻找最有可能促使法律实现的经济环境与社会环境。作为一种制度性试验,政府埋单与加强惩罚都被证明无法实现上述目标,应当尝试包括工伤保险、附加强制性保险一类可能促使矿主一社会一政府有效互动的制度性方案。

    责任编辑:黄昏                             摘自《劳动保护》


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